自由時報/2016/04/27/雷倩
媒體作為監督行政、立法、司法的第四權。
在傳播領域，政府的角色一直動見觀瞻。最為人所熟知的，就是媒體為監督行政、立法、司法的第四權。為確保人民知之權力，言論與出版等自由被賦予憲法層次的保護，如美國憲法第一修正案以及我國憲法第十一條，而憲法的保障又成為政府「高度管制」意見市場的尚方寶劍。
美國對市場 曾施以結構管制
衛星廣播電視掛帥時代，進入意見市場的端點掌控在少數大企業手中，為了避免媒體所有權集中而影響意見市場的開放，美國聯邦通訊傳播委員會對市場結構祭起了一系列的結構管制手段，如：禁止無線電視網製作節目、禁止外國人擁有媒體、同一市場禁止跨媒體經營、全國網擁有地方台不得超過一定比例等等。同時，換給了被高度管制的無線電視網「有線必載（must carry）」特殊保護。
此外，由於衛星及廣播頻譜為稀缺資源，政府也可以藉特許執照的發放與換照對內容作政策引導，如：新聞必須獨立客觀，節目需符合地方公序良俗標準，廣告不得虛偽、不實、或誤導消費者等等。
相對的，電信與網路被視為「共同載具」（common carrier），管制的最高公共利益在於全民普遍公平近用（universal access），所使用的手段包括容許交互補貼、跨區經營，期以規模經濟達成最佳成本效益的覆蓋。
從政府管制 走向市場開放競爭
數位匯流時代，管理手段必須與時俱進。網路科技使得傳播的管道不再稀有，只要人們能公平的近用網路，即可達至言論市場的多元性。以故美國通傳法在一九八二、一九九六、二○○三年三度大翻修，主要重點在「去結構管制」與建立「單一市場原則」。於是確保言論及出版等自由的手段由「政府結構管制」轉為「市場開放競爭」，管理的最高指導原則也由確保言論／意見市場的多元性，逐漸轉為確保普遍公平近用。
數位匯流時代，資訊取得更容易，市場也更競爭。
台灣二○○五年十月通過國家通訊傳播委員會（通傳會）組織法成立第一屆通傳會，原先的立法目的在因應數位匯流時代，弭平網際網路、通訊與媒體之間法規與管制的落差，建立「單一市場」的合理競爭環境，促進通訊傳播發展。可惜通傳會本身成為政治干預的對象，甫成立即陷入釋憲泥淖，直至二○○七年底才大致底定。其間，第一屆通傳會提出的通訊傳播管理法草案，包含通傳會應如何行使職權的作用法未經審議即消失無蹤，以致後來通傳會動輒以「內規」決定如何行使（或不行使）職權；面對日新月異的數位匯流議題，更往往仰賴委員個人的學養或見識；種種不確定性成為產業發展的巨大風險。
最糟的是目前縱有高度結構管制的形式，通傳會與公平會對台灣各種壟斷與違反公平競爭的市場亂象卻鮮有作為。即將送入立法院的數位匯流五法，固然已在結構上確立將以水平管制取代目前對電信、通訊、傳播行業分立的管制，容許業者跨網、跨業或跨境經營。但立法管制的正當性與必要性等上位概念仍亟需釐清，尤其是高度管制時期的公共利益目標，言論市場的多樣性和普遍公平近用，如何藉著市場手段達成。以及在轉軌至低度管制時，如何建構容許技術創新與產業發展的市場秩序。
至於如何管，理想的方式是由產官學共同研擬框架，找出數位匯流後政府與市場兩隻手的正確角色，如：
一、什麼是適當的管制？何為太過？何為不及？
二、何為有效及符合比例原則之手段？
三、立法管制與政策引導之平衡？
四、跨境業者開放或管制之標準？
五、科技與產業創新之容許？
畢竟，放眼望去，琅琊榜好聲音橫掃台灣、NetFlix愛奇藝來勢洶洶、小米盒蘋果電視漸成家戶標配，通傳會如不盡速弭平競爭障礙，鬆綁產業動能，恐怕國內的文創產業不但無法發展，反將因跨境而來的不對稱競爭逐漸走入夕陽。（文／雷倩博士，前美國ABC廣電網總公司副總裁，現為全國數位副董事長。）
雷倩博士，前美國ABC廣電網總公司副總裁，現為全國數位副董事長。
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